文/清華大學五道口金融學院院長、教授廖理，清華大學五道口金融學院副研究員張偉強

學生貸款問題一直是美國社會關(guān)注的重要問題，是歷任美國總統(tǒng)和歷屆國會選舉中的熱議議題。學生貸款設計之初的目的是減輕公共財政負擔，由大學生及其家庭更多地承擔高等教育費用，但實際情況是給家庭和政府財政帶來了沉重負擔。2022年8月美國政府推出的學生貸款債務紓困方案，能夠在短期內(nèi)大幅降低現(xiàn)有借款人的負擔、降低貸款規(guī)模和借款人數(shù)，但不能從根本上解決學生貸款問題，需要付出巨大的財政成本，而且紓困方案能否最終實施仍存疑問。

(相關(guān)資料圖)

學生貸款存在的問題

美國學生貸款的大規(guī)模推廣始于第二次世界大戰(zhàn)后。為幫助大量退伍軍人解決就業(yè)和生活問題，政府出資資助退伍軍人上大學，開啟了高等教育精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過70多年學生貸款制度歷次變革，目前存在如下問題：

飛速增長的貸款規(guī)模和負債人數(shù)

過去近20年內(nèi)，學生貸款是美國家庭中增長最快的負債。在美國家庭全部債務中，2004年學生貸款占比只有3.8%，2021年已經(jīng)升至10.1%。從圖1可以看出，2021年的學生貸款規(guī)模高達1.58萬億美元，與2004年相比增長了359%，而同期汽車貸款和信用卡分別只增長了100%和19%。從2010年起，學生貸款已經(jīng)成為美國家庭除了住房抵押貸款之外規(guī)模最大的負債。

學生貸款不僅規(guī)模大，負債人數(shù)和人均負債總額也上升較快。從圖2可以看出，2021年美國有4337萬人背負學生貸款債務，約占美國勞動力人口的四分之一，與2004年相比增長了90%。從圖3可以看出，學生貸款的人均負債規(guī)模也在同期上升。2021年，人均學生貸款規(guī)模的平均值和中位數(shù)分別是3.6萬和1.9萬美元，分別比2004年增長140%和133%。

沉重的還款負擔

第一，五成以上的借款人還款金額不高于同期利息。如果貸款的還款金額沒有超過同期的貸款應償還利息，就會出現(xiàn)債務規(guī)模不變或者上升。從圖4可以看出，2004年至2019年，只有不到40%的借款人貸款規(guī)模在下降，約50%的借款人的貸款規(guī)模不變或者上升，不考慮新增債務的情況下，這些人每年的還款金額都沒有超過利息，而處于90天以上拖欠或者違約狀態(tài)的借款人也呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢，從期初的9%上升至15%。2020年和2021年，受新冠疫情影響，美國對學生貸款實施了暫停還本付息，這在降低貸款違約的同時，更大比例借款人的貸款規(guī)模出現(xiàn)上升。

第二，高逾期率。根據(jù)貸款風險與收益相匹配原則，利率越高的貸款逾期率越高，一般情況下，信用卡利率遠高于學生貸款利率，信用卡違約率在理論上要高于學生貸款的違約率。但從圖5可以看出，2011年及之前信用卡的逾期率高于學生貸款的逾期率，但2012年至2019年間，信用卡逾期率出現(xiàn)了大幅下降，而學生貸款逾期率保持高位，導致學生貸款的逾期率明顯高于信用卡的逾期率。在2020年和2021年，受新冠疫情影響，美國對學生貸款實施了暫停還本付息，這大幅降低了學生貸款的逾期率。

第三，貸款老齡化。學生貸款借款人還清欠款的年齡越來越大。以美國前總統(tǒng)奧巴馬為例，他1983年和1991年分別在哥倫比亞大學和哈佛大學獲得學士和博士學位，直到2004年他才還清學生貸款，此時距離他本科畢業(yè)已經(jīng)有21年，距離他未來當選美國總統(tǒng)只有4年。2022年，美國國會中有44名議員（占議員總數(shù)的8%）的學生貸款債務超過1萬美元，他們的平均年齡接近50歲。

從圖6可以看出，50歲及以上的學生貸款借款人比例在逐年增加。從貸款人數(shù)上看，50歲及以上的人數(shù)占比從2004年的11.7%上升至2021年的20.2%，提高了8.6個百分點；其中，60歲及以上人數(shù)占比從2004年的2.5%上升至2021年的8.1%，提高了5.6個百分點。從貸款余額上看更嚴重，50歲及以上的借款人背負學生貸款余額占比從2004年的10.4%上升至2021年的22.8%，提高了12.4個百分點；其中，60歲及以上借款人背負學生貸款余額占比從2004年的1.9%上升至2021年的8.0%，提高了6.1個百分點。

財政負擔而不是財政盈余

學生貸款在設計之初的目的是減輕公共財政負擔，由大學生及其家庭更多地承擔高等教育費用。與此同時，學生貸款利率設定的是比十年期國債利率高出2.05到4.60個百分點，加上1.05%至4.30%的貸款手續(xù)費，這意味著即使對貧困學生的學生貸款進行補貼，平均而言政府預計每借出1美元可賺取3美分。設計之初是希望通過學生貸款賺錢，即學生貸款可以為政府財政提供收入。但2022年美國政府問責局的一份報告顯示，學生貸款本來計劃在1997年至2021年能夠為政府帶來1140億美元的財政收入，但是實際情況是為政府財政帶來了1970億美元的成本，實際情況與預計相差了3110億美元。

學生貸款債務紓困方案內(nèi)容

學生貸款問題一直是美國社會關(guān)注的重要問題，是歷任總統(tǒng)和歷屆國會選舉中的熱門議題。2022年8月，美國現(xiàn)任政府公布了學生貸款債務紓困方案，其主要內(nèi)容如下：

一次性債務減免1萬或者2萬美元

一次性債務減免定位于中等和低收入家庭，為其減免學生債務1萬美元或者2萬美元。年收入低于12.5萬美元（或者家庭收入低于25萬美元）的學生貸款借款人被定義為中低收入者，他們最高將被注銷1萬美元的債務。這里12.5萬美元的收入標準綜合考慮了美國中等收入多種計算方法，例如，方法一是收入中位數(shù)的兩倍（2020年是13.5萬美元），方法二是收入分布的80分位數(shù)（2020年是11.0萬美元），方法三是收入貧困線的5倍（2020年是10.9萬美元）。

如果借款人上大學時屬于低收入家庭，且當前年收入低于12.5萬美元（或者家庭收入低于25萬美元），將被額外多可注銷1萬美元的學生貸款債務，合計可注銷2萬美元的債務。在這里，上學時屬于低收入家庭的定義是借款人上大學時獲得過佩爾助學金（Pell Grant）。佩爾助學金只面向家庭經(jīng)濟收入較低的大學生，大約有三分之一的大學生能夠獲得佩爾助學金。

這里的最高1萬美元（或者2萬美元）是指與借款人的債務余額相比。如果借款人的債務余額高于1萬美元（或者2萬美元），將可以獲得1萬美元（或者2萬美元）的減免。當債務余額沒有超過1萬美元（或者2萬美元）時，則以借款人的債務余額為限。例如，一個曾獲佩爾助學金借款人的債務余額是0.5萬美元，他只能獲得0.5萬美元的債務減免。

降低借款人的還款負擔

收入比例還款是指借款人的每月還款金額根據(jù)其可自由支配收入的百分比來決定，收入高的借款人還的多，收入低的借款人還得少甚至是零還款，還款20年后（本科生借款人）或者25年（研究生借款人）注銷其剩余債務。這次美國政府提出了新的更慷慨的收入比例還款方案：第一，提高還款門檻。原方案中，借款人還款門檻是聯(lián)邦貧困線的150%，收入減去這個門檻等于可自由支配收入。新的方案則將還款門檻提升至聯(lián)邦貧困線的225%，自動降低了可自由支配收入，減輕了每月應償還金額。以2020年13590美元的聯(lián)邦貧困線估計，還款門檻將從20385美元提升至30578美元。第二，貸款利息將不再資本化。原方案中，如果借款人每月還款金額低于應還貸款利息，則差額部分會被計入貸款本金，這樣會出現(xiàn)學生貸款越還越多的現(xiàn)象，對于努力還款的借款人是一種心理傷害。新的方案中，貸款利息將不再資本化，即使借款人當月還款金額是零，借款人的貸款余額也不會上升。第三，大學生借款有更低的還款比例。原方案中，大學生和研究生借款的每月還款比例都是10%，即還款金額等于可自由支配收入的10%。新的方案，大學生借款的還款比例從10%降為5%，即還款金額等于可自由支配收入的5%，這大幅降低了大學生借款的還款金額。研究生借款由于借款人收入更高，維持原有的比例10%不變。第四，低負債者更快地注銷債務。原方案中，只有還款20年（或者25年）后，學生債務才能得到免除。新方案中，對于那些初始借款金額不超過1.2萬美元的借款人，在他們連續(xù)還款10年后將免除所有債務。這個措施最大的受益者是社區(qū)大學的學生，他們學習期限短（2年）且貸款金額少，將在畢業(yè)10年后遠離學生貸款債務煩擾。第五，簡化參加收入比例還款手續(xù)。之前的收入比例還款手續(xù)相對復雜，如借款人需要每年計算自己的收入上報，確定下一年的還款金額，導致收入與還款在時間上的不一致。未來會將學生貸款系統(tǒng)與個人收入稅收系統(tǒng)打通，自動提取借款人的收入信息，減輕借款人的負擔。

一次性的公共服務債務減免

公共服務債務減免（Public Service Loan Forgiveness，簡稱PSLF）是指借款人在為政府或者合格的非營利組織全職工作，在此期間進行了120次（可以不是連續(xù)的）收入比例還款后，可以免除學生貸款的剩余金額。為政府工作的含義非常廣泛，包含為聯(lián)邦、州、地方和部落政府機構(gòu)工作，如軍隊、公立的中小學、公立學院和大學、公共兒童和家庭服務機構(gòu)、公共交通、水、橋梁和住房管理局等。合格的非營利組織是指免稅和雖不免稅但提供合格服務的組織，如私立中小學、私立學院和大學以及數(shù)千個其他組織。

之前的公共服務債務減免也存在，但這次降低了一些限制條件，使借款人更容易獲得債務減免。例如，直接貸款和其他貸款、不同的還款計劃類型都符合條件，即使貸款有逾期也可以獲得，只要還款120次及以上，即使目前不在政府機構(gòu)或者合格的非營利組織全職工作也可以申請等等。

這種公共服務債務減免有時間要求，必須在2022年11月1日之前申請，之后申請無效。

延長已有的債務寬限期限

新冠疫情的暴發(fā)給家庭帶來了巨大的財務不確定性，2020年3月，隨著《新冠病毒援助、救濟與經(jīng)濟安全法案》（以下簡稱“CARES法案”）通過，學生貸款的債務寬限救助措施被立法確認，為期6個月。債務寬限包含三個方面的內(nèi)容：（1）暫停本息償付，即寬限期內(nèi)借款人不需要償還任何本金或者利息；（2）不計利息，寬限期內(nèi)借款人的債務利息被設置為零，債務余額不會上升；（3）暫停學生貸款的催收工作，即不對已經(jīng)逾期或者違約的學生貸款進行催收。

債務寬限本來只是一個臨時性措施，第一次宣布時有效期只有6個月。但是，由于學生貸款影響廣泛，即使CARES法案的其他救助措施已經(jīng)結(jié)束，其間也更換了總統(tǒng)，但債務寬限措施卻歷經(jīng)9次延期（詳見表1），時間長度超過3年。最短的延期在特朗普即將離任的2020年12月4日做出，只延期了1個月。最長的延期在2021年1月做出，是拜登就職的第一天，延期長達8個月。

2022年8月，美國政府宣布，債務寬限再次延長3個月，截至2022年12月31日。2022年11月，由于法院叫停了債務取消計劃，債務寬限計劃又被延期至2023年6月30日，具體時間根據(jù)最高法院的裁決確定。

學生貸款債務紓困方案評析

能夠短期大幅降低現(xiàn)有借款人的負擔

紓困方案能夠顯著降低現(xiàn)有借款人，特別是低收入借款人負擔。美國大學畢業(yè)生的借款金額平均只有6000至8000美元，遠小于同期研究生的借款金額，但是本科生的違約率遠高于研究生的違約率。研究生特別是醫(yī)學、法學和商科的研究生雖然貸款金額較大，但他們畢業(yè)后的收入更高，貸款還款負擔反而不重。大學生特別是那些中途輟學的大學生，雖然貸款金額較低，但他們離開校園后收入較低，學生貸款還款就成了大問題。紓困方案能夠?qū)①J款余額小于1萬美元（最高2萬美元）借款人的債務一筆勾銷，約有2000萬借款人（占現(xiàn)有借款人總數(shù)的43.5%）不再背負學生貸款債務，2100萬人部分降低了負債金額。紓困方案的其他措施，如提高收入比例還款的還款門檻、降低還款比例都有助于幫助學生貸款中的弱勢群體，起到降低借款人負擔的作用。

能夠短期降低貸款規(guī)模和借款人數(shù)

紓困方案短期內(nèi)能夠降低貸款規(guī)模和借款人數(shù)，但5到7年內(nèi)貸款規(guī)模和借款人數(shù)會恢復至目前水平甚至更高。短期內(nèi)，一次性債務減免預計會為4000多萬人提供最高2萬美元的債務減免，其中有2000萬人的學生貸款債務會完全取消，預計減免總金額4300億美元，因此短期內(nèi)會減少大約40%以上的借款人數(shù)和30%貸款余額。但是，美國每年高等教育入學人數(shù)是2000萬左右，其中700萬人申請學生貸款，在未來3至5年借款人數(shù)將恢復至目前水平。此外，近年來美國政府每年發(fā)放學生貸款約1300億美元，回收學生貸款本金約600億美元，學生貸款余額每年凈增700億美元左右，在未來5至7年學生貸款余額會恢復至目前水平并繼續(xù)上升。

不能夠從根本上解決學生貸款問題

學生貸款問題產(chǎn)生的原因主要來自兩個方面：一是高等教育投資收益率的下降。過去二十年，高等教育的教育成本（包含學費、食宿費和書費等）從10820美元每年上升至25910美元每年，增長了139%，而同期畢業(yè)生收入只增長了48%；二是高等教育投資風險的上升。隨著高等教育從精英化向普及化的轉(zhuǎn)變，越來越多的人可以（貸款）上大學。對于適應大學生活，能夠獲得學位的人來說，上大學能夠提高他們的收入；反之，對于背負學生貸款債務卻不能獲得學位的人來說，上大學并不能提高他們的收入。近年來，雖然美國大學（入學后6年）畢業(yè)率有所提升，在60%左右，但仍有近40%的大學新生沒有獲得學位。在所有背負學生貸款的人中，40%的人沒有獲得學位。紓困方案對于上述問題，并沒有提出對應的解決方案。

需要付出巨大的財政成本

紓困方案的成本分為三個部分：一是一次性債務取消最高1萬美元或者2萬美元成本。大約2000萬借款人有資格消除全部債務，而另外大約2100萬借款人有資格消除部分債務，債務取消預計耗資約3600億美元。二是降低還款負擔成本。新的收入比例還款方案下，借款人的還款金額更少，還款期限更短，預計新增財務成本700億美元。三是債務寬限延期成本。受新冠疫情影響，2020年開始的學生貸款債務寬限，免除了債務人的還本付息和計息，原計劃2022年8月31日結(jié)束，紓困方案將債務寬限延長了4個月，預計新增財務成本200億美元。三項合計財務成本預計達到4500億美元。而在美國2022財年，聯(lián)邦政府的財政收入、財政支出和財政赤字是4.90萬億、6.27萬億和1.38萬億美元，紓困財務成本分別占當期財政收入、財政支出和財政赤字的9.2%、7.2%和32.6%。

紓困方案能否最終實施仍存疑問

學生貸款債務紓困方案目前已被暫停。學生貸款債務紓困方案依據(jù)的法律是2003年《學生高等教育救濟機會法案》，該法授權(quán)教育部長在國家緊急情況下減輕學生貸款負擔。2020年3月的學生貸款債務寬限就是依據(jù)這個法案。但2022年是不是處于類似新冠疫情期的國家緊急情況就存在爭議。當?shù)貢r間2022年11月10日，美國聯(lián)邦地區(qū)法官判決學生貸款債務紓困方案是對法律的曲解和濫用，違反了憲法賦予國會的立法權(quán)。最高法院已接受了美國政府的上訴，對紓困方案的合法性進行審查，預計2023年6月會做出判決。考慮到目前最高法院中保守派法官占絕大多數(shù)，紓困方案的前景不容樂觀。

（文章來源：《清華金融評論》2023年5月刊總第114期）

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